实务探析：承包人不提交结算资料，发包人如何办理工程结算？

新闻资讯 2023-07-02 18:20 58 0

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在建设工程合同纠纷中，有些工程结算久拖不结，最常见情形就是发包人原因导致未结算，但也存在承包人原因导致未结算，主要有承包人不提交或不完全提交结算资料、承包人不核对、不确认或者拒绝认可发包人的最终结算价。

在司法实践中，在发包人不办理结算的情形下，承包人有权通过司法鉴定等结算方式来确定工程结算款。但承包人不提交结算资料时，发包人并不能因此拒绝办理工程结算及迟延履行结算付款义务。除了通过司法鉴定进行结算，还可通过哪些方法结算以及如何约定对于发包人更有利，本文梳理相关裁判观点供发包方参考。

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文｜付易会北京浩天（贵阳）律师事务所
言若商业·合规律师团队
来源｜言若商业合规律师

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工程结算与竣工决算审计概念

工程结算：主要根据相关法律法规、预算定额、人工、材料、机械设备等费用、施工图、工程变更以及实际工程量等，确定符合实际的工程造价。

在工程竣工验收后，发包人以双方合同约定为基础，根据工程变更及签证情况等，作出符合实际建筑工程的竣工造价审核结果，工程结算审核结果是双方结算款及付款的依据，也是竣工决算审计的基本资料信息和依据。

竣工决算审计：审计机关依据《审计法》和审计署颁布的《基本建设竣工决算审计工作要求》对被审计单位的建设项目进行审计。审计的内容包括但不限于建筑工程竣工决算的编制依据，建筑工程项目的建设和（概）预算的执行情况，建筑工程成本，交付使用的资产，建筑工程收尾工程，结算剩余资金，基础建设收入，投资包干结余以及对投资效益的评价等。

审计工作所需要的信息资料一般是由建设单位（发包人）进行编制的，在审计工作进行的过程中，要根据国家的相关法律法规对建筑工程建设的竣工决算进行审计，主要审核建筑工程建设是否超出预算，若有，超出预算的原因是什么，是否存有隐匿资金，是否隐瞒了基础建设收入，是否截留了投资包干结余等等。[1]

因此，发包人不能将工程结算与竣工决算审计等同，除非合同另有约定外，发包人不能以竣工决算审计结果代替工程结算审核结果，也不能以未竣工决算审计为由迟延履行结算及付款的义务。

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工程结算资料与结算依据

工程结算资料仅限于办理结算所需的材料，不包括竣工验收资料、归档的施工资料等；不能以未移交竣工验收资料、归档的施工资料等为由，拒绝结算。即使承包人不提供结算资料，发包人仍需要办理结算。

1. 发包人不能证明结算资料是承包人持有却拒绝向发包人提供、且该资料是发包人工程结算必要资料的，不影响双方工程结算。

（2014）闽民终字第905号福建省高级人民法院认为：所谓建设工程竣工结算资料是指建设工程承包人在工程竣工验收后，向发包人提交的用于结算工程价款的相关资料。承包人虽然负有及时提交结算资料的义务，但是其不提交结算资料或者提交的结算资料不完整，所应承担的不利后果是工程价款无法及时结算并支付。作为发包人可以根据已有的结算资料对工程价款数额进行审查，并可依据自行结算的结果主张权利，而无强制要求承包人必须提交结算资料的权利。

在双方对讼争工程的结算资料具体组成存有争议、发包人仅提供结算资料清单的情况下，原审法院认定发包人没有提供证据证明承包人确实持有发包人诉求的结算资料而拒不提供，并判决驳回发包人的诉讼请求，是正确的。

（2022）最高法民再286号最高人民法院再审认为:关于富盈酒店能否以郑中公司未开具发票、提交结算资料不完整为由拒绝付款问题。本院再审认为，...富盈酒店提交的《工作联系函》等虽载明郑中公司提交的部分材料无酒店工程部和监理单位签字、艺术品变更方案及清单缺失、部分材料无合格证，但以上问题不影响富盈酒店办理整体工程结算。《装修合同》专用条款第六条第四款虽约定“办理工程结算手续完毕后14个工作日内，富盈酒店向郑中公司支付当期工程结算总价的95%。”但由于富盈酒店未依约在郑中公司递交的竣工结算报告及结算资料后60个工作日内提出修改意见，导致后续工程结算办理手续无法推进，原审法院认定2019年7月10日富盈酒店审核确定工程款条件成就，并无不当。

2. 仅催告承包人核算结算工程款，并不能免除发包人结算的义务，即使承包人拒绝结算，法院仍然裁判发包人可采取其他合理方式结算并将工程款提存。

（2019）桂民终180号广西省高级人民法院认为：“案涉《建设工程施工合同》虽为无效，但吴家忠施工的案涉工程已经竣工验收合格并已投入使用，根据《解释》第二条的规定，双方可参照合同约定结算工程款，亿同公司作为工程发包方应当及时结清工程款给吴家忠。虽然亿同公司曾催告吴家忠前来核算结算案涉工程款，但即使吴家忠拒绝与亿同公司直接结算，亿同公司仍可采取其他合法方式比如将案涉工程款提存至法院解决该问题，鉴于亿同公司一直实际占有案涉应付工程款项资金，故吴家忠请求亿同公司支付工程余款并支付相应利息依法有据。

3. 发包人、承包人在结算中无法对结算价款达成一致的，法院裁判并不认可以承包人的主张来查明案件事实，应该通过司法鉴定确认，该案暂无最终生效判决。

（2019）最高法民再300号最高人民法院再审认为：原判决依据中国农科院和高碑店公司签订的《建设工程施工合同》通用条款第36.1.4条约定，将高碑店公司报送的金额为189306062元的《结算书》作为工程价款的结算依据，理据并不充分。

第一，从合同条款的解释看，《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。

中国农科院和高碑店公司于2009年11月12日签订的《建设工程施工合同》中关于通用条款和专用条款的概念和解释顺序是：通用条款部分是根据有关法律、法规的规定，通用于房屋建筑和市政基础设施工程施工总承包活动，明确合同当事人主要权利义务的文件。专用条款部分是合同当事人根据本工程实际需要对合同条款通用部分的具体约定、补充和修订。合同文件应当能相互说明和相互补充。合同文件的解释顺序是专用条款在前，通用条款在后。

关于竣工结算问题，案涉施工合同通用条款第36.1.4条约定，发包人收到竣工结算报告及完整的竣工结算资料后，在合同文件约定的期限内对结算报告及资料未提出意见，则视为认可。专用条款第36.1.2条约定，发包人应当在收到承包人提交的竣工结算报告和完整的竣工结算资料后的60天内完成审核，并提出审查意见。专用条款第36.1.6条约定，工程结算造价以发包人审计部门审定值为准。专用条款第36.1.6条系当事人对工程竣工结算方式的特别约定，专用条款并未对该条款的适用附加条件。如果以承包人报送的《结算书》作为结算依据，将违反专用条款第36.1.6条约定。因专用条款的解释顺序优于通用条款，原判决未查明专用条款第36.1.6条约定内容以及该条与通用条款第36.1.4条之间的关系，即认定案涉施工合同结算价款应以高碑店公司报送的《结算书》中的金额为准，依据并不充分。

第二，从当事人竣工结算情况看，高碑店公司于2013年7月15日报送《结算书》，中国农科院与高碑店公司于2013年12月13日形成的《关于2013年12月13日签批洽商款9618785元的情况说明》仍然有“洽商结算款以审计单位最终核定金额为准”的约定，说明虽然已经超出施工合同专用条款约定的60天审核期限，中国农科院与高碑店公司均认为洽商结算款应由审计单位予以审核。双方的行为表明如果中国农科院未在60天内完成审核，提出意见，并不适用通用条款第36.1.4条约定。

高碑店公司于2014年1月23日向中国农科院发函首次明确主张以其报送的《结算书》中的金额（189306062元）进行竣工结算，但是其在2015年12月23日发出的《关于中国农业科学院图书馆工程的催款函》中有“本工程的结算对审工作于2015年9月结束”的表述，并同意工程结算造价以中国农科院审计部门的审定值（134686759.4元，该审定值未包含争议部分金额）为准。中国农科院再审提交的华寅公司出具的《结算审核书》（2017年12月1日），送审结算金额为191971695.5元，比高碑店公司2013年7月15日报送的结算金额有所增加。

上述事实表明，高碑店公司虽然一直主张按其最初报送的结算金额结算，但是中国农科院与高碑店公司就案涉工程的结算价款进行了实质审核。即便对当事人约定的施工合同条款解释为，如果发包人未在约定时间内提出意见，即以承包人报送的结算金额为准，亦应审查双方实际的审核行为是否变更了该约定。原判决未查清双方实际结算情况，即适用通用条款第36.1.4条约定，依据并不充分。

中国农科院与高碑店公司对案涉工程结算金额存在较大争议，高碑店公司并不认可华寅公司于2017年12月1日出具的《结算审核书》，中国农科院在诉讼中始终主张按照华寅公司于2014年4月11日出具的《结算审核书》（初稿）结算。原判决认为本案应按照高碑店公司报送的结算金额189306062元结算，故一审法院仅告知双方当事人可以在举证期限届满前申请鉴定，未对当事人进一步释明不申请造价鉴定的责任和后果；二审法院未准许中国农科院提出的鉴定申请。如果当事人不能就案涉工程结算金额达成一致意见，法院可进一步释明由负有举证责任一方申请鉴定。原判决未查清案涉工程结算价款，认定的基本事实不清，应发回重审。

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其他工程结算依据

司法裁判中除了依据合同约定可以直接结算，申请工程造价的司法鉴定进行结算外，其他可作为工程结算依据的情形。

1. 《工程（月）结算书》具有工程款的进度结算效力，可作为结算的依据。

（2020）最高法民终905号最高人民法院认为：关于新基业公司尚欠中铁公司的工程款数额及利息起算时间，双方的争议集中在13份《工程（月）结算书》能否作为工程款结算依据以及工程移交时间。关于尚欠工程款数额，根据一审查明事实，中铁公司、新基业公司双方每月办理工程的过程结算。中铁公司提供的证据13份《工程（月）结算书》中，均有中铁公司、新基业公司及监理公司的盖章签字确认。...《工程（月）结算书》为发包方、承包方、监理单位三方确认文件，具有工程款的进度结算效力,...因此，虽然《工程（月）结算书》并非双方最终对工程款的总体结算文件，但该结算书体现了双方认可的单价和工程量，能够支持本案中铁公司主张阶段性工程款的诉求。结合本案中案涉工程停摆多年、发包方新基业公司始终未予支付剩余工程款、《工程（月）结算书》属于包括监理方的三方确认且包含价款的特殊案情，一审法院依据13份《工程（月）结算书》认定新基业公司尚欠工程款43637620.20元有所依据，本院予以维持。

2. 在结算过程中如久拖不结的，双方可协商改变原来的合同约定的结算程序另委托第三方审计的，第三方审计结算可作为结算依据。

（2021）最高法民终706号最高人民法院认为：案涉《建设工程施工合同》通用条款64.2约定，承包人应在提交竣工报告的同时，向造价工程师递交由承包人签署的竣工结算报告，并附上完整的结算资料，同时抄送发包人和监理工程师各一份。案涉工程竣工验收后，南通二建分30个单项将结算资料陆续直接报送第三方进行审计并在结算委托审查表中盖章确认，符合双方合同约定。

一审中，房开公司主张以第三方审核结果作为工程结算依据，南通二建未对该审核结果发表明确的质证意见或对其异议部分所对应的工程项目价款申请鉴定。

二审中，南通二建在其提交的《关于自行处分诉讼权利和民事权利的确认函》中仍坚持按照其报审金额结算，且并未就调减的数额逐项进行详细说明。依据建设工程司法解释二第十三条、第十四条的规定，南通二建应对双方争议的工程款数额承担举证不能的后果。另，案涉《建设工程施工合同》通用条款64.3约定，承包人在收到核实意见后的14天内，不确认也未提出异议的，视为造价工程师提出的核实意见已经认可，竣工结算办理完毕。据此，一审以第三方所出具的审核结果作为认定本案工程价款的依据，并无不当。南通二建以单方结算资料直接作为双方结算数额的上诉主张，事实与依据不足，本院依法不予支持。

3. 以招标文件、投标文件、中标通知书等招投标资料作为结算工程价款的依据。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二十二条：当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条：招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

4. 按照承包人提交的竣工结算文件结算工程价款。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第二十一条规定“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”因此，按照施工方提交的竣工结算文件结算工程价款，必须具备两个条件：一是当事人双方在合同中有约定；二是发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复。

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注意《示范文本》专用条款

发包人在使用《示范文本》时，应注意在专用条款中对于竣工结算、付款等进行约定。

结算程序：住房城乡建设部、国家工商行政管理总局制定了《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）（以下简称《示范文本》）。该《示范文本》通用条款第14条“竣工结算”中，14.2（1）中特别规定了“监理人或发包人对竣工结算申请单有异议的，有权要求承包人进行修正和提供补充资料，承包人应提交修正后的竣工结算申请单。发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单。”，因此，在专用条款中应当根据实际情况对工程结算程序进行约定。

在专用条款没有约定的情况下，就应当严格按照通用条款执行，及时对于承包人的竣工结算申请提出书面的异议，要求承包人进行修改，以避免造成不必要的损失。

违约条款：《示范文本》通用条款14.2（2）约定“除专用合同条款另有约定外，发包人应在签发竣工付款证书后的14 天内，完成对承包人的竣工付款。发包人逾期支付的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付违约金；逾期支付超过56天的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率的两倍支付违约金。”，因此，特别注意本条逾期付款责任，在专用条款中应将发包人逾期付款利息进行修改调低为“中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率支付逾期付款责任”，避免承担两倍的违约金，加重发包人的逾期付款责任。

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如何保障发包人的权利

1. 合同中明确约定。

（1）关于竣工结算约定，必须在专用条款中对未按约定时间办理完结算，如何处理。

在合同中可明确约定：如果在约定时间内未完成政府审计的，双方同意甲方委托第三方审计机构进行审计，第三方审计机构应当在委托后90日内出具审计报告，双方同意以第三方审计结果作为结算依据。

（2）关于承包人不提交结算资料的约定。

在合同中可明确约定：承包人应当根据发包人的资料清单提交的工程结算资料，如承包人提交资料不全或不提交的，在收到发包人要求整改提交的书面通知后，仍然不提交或者不补充提交的，发包人有权根据发包人现有的材料进行结算，如果有遗漏的，视为承包人自行放弃主张该部分的结算款。

（3）提示注意：发包人在承包人提交结算资料后，应当及时审查，对于缺失资料的，书面发送《工作联系函》等要求对方提交资料，如不提交，再次发函，发包人有权根据合同约定按照已有资料进行工程结算。

（4）明确送达约定，明确双方接收函件、资料、结算资料等的送达地址，更换地址未书面通知对方的，拒收或者无法送达视为已送达。避免无法联系承包人或送达无效给发包人造成损失。

2. 在施工过程中推行过程结算，在每次过程结算中要求提供过程结算的相关资料并严格把控结算价格，避免承包人不提交结算资料无法结算。

注释：

[1] 参考文献：朱文平.建筑工程竣工结算审核与建筑工程竣工决算审计的区别,来源：《低碳地产》2016年第7期。